인구와사회협동연구소

남춘호,and 김정석 "지역사회 돌봄정책에서 안정된 제도화와 사회적경제의 결합은 바람직한 성과를 담보하는가: 서울시 노인지원주택 <도담주택> 사례" ｢지방정부연구｣ 제29권 제3호(2025. 11): 307-331

https://www.kci.go.kr/kciportal/ci/sereArticleSearch/ciSereArtiView.kci?sereArticleSearchBean.artiId=ART003268280

초록

본 연구는 형식적으로 안정된 제도와 역량있는 사회적경제 조직이 참여하여 기대를 모았던 공공 노인주거돌봄 모델이 왜 운영 중단에 이르렀는지에 관한 동학을 규명한다. 이를 위해 <사회적협동조합 도우누리>가 운영한 서울시 노인지원주택 <도담주택>을 단일사례로 선정하였다. 2023-2024년에 걸쳐 책임자, 실무자, 이용자에 대한 심층면접, 문서분석을 병행하는 질적 사례연구를 수행하였다. 연구 결과, 제도와 실천 사이의 ‘구조적 불일치’ 현상이 드러났다. 첫째, 상부 기관이 규칙 전반을 결정하는 강한 하향식 제도화는 행정 논리와 돌봄 실천 논리의 조정을 가로막아 사회적경제 조직의 혼종성이 발휘되지 못 했다. 둘째, 실천 주체가 기획에서 배제된 구조는 공동생산의 실패를 낳았고, 그 제도적 공백은 실무자의 감정노동으로 전가되었다. 셋째, 운영 주체의 지역 기반 부재는 지역사회와의 연계를 단절시켜 내재성 형성이 지연되었다. 넷째, 이러한 내재적 취약성은 정치적 환경변화라는 외부 충격에 효과적으로 대응하지 못하고 사업 중단으로 이어지는 결정적 원인이 되었다. 이러한 논의는 안정된 제도와 행위자의 선한 의도에도 불구하고, 하향식 통제와 현장 괴리가 결합될 때 실패가 구조화될 수 있음을 보여준다. 이는 향후 사회적경제 및 돌봄 정책에서 형식적 제도 구축을 넘어, 실천 주체의 자율성, 참여 구조, 지역 기반을 확보하는 방향으로 설계되어야 함을 시사한다.

This study investigates the dynamics of why a public housing-care model, initiated with a stable institutional foundation and high expectations through the involvement of a professional social economy organization, ultimately resulted in operational suspension. To this end, <Dodam Housing>, a supportive housing project for the elderly in Seoul operated by the “Doowoonuri Social Cooperative,” was selected as a single case study. A qualitative case study was conducted from 2023 to 2024, utilizing in-depth interviews with managers, practitioners, and residents, alongside document analysis and participant observation. The findings reveal a phenomenon of ‘structural misalignment’ between institution and practice. First, the strong top-down institutionalization, where upper-level agencies determined all rules, suppressed the hybridity of the social economy organization by hindering coordination between administrative logic and care practice logic. Second, the exclusion of practitioners from the planning process led to the failure of co-production, shifting the burden of institutional voids onto the practitioners' emotional labor. Third, the operating entity’s lack of a local base impeded the formation of embeddedness, severing links with the local community. Fourth, these internal vulnerabilities made the project unable to effectively respond to external shocks, such as shifts in the political environment, becoming a decisive factor in its discontinuation. These findings demonstrate that despite stable institutions and good intentions, structural failure can occur when top-down control disconnects from field practices. This suggests that future public-private partnerships must be designed not only to establish formal institutions but also to ensure practitioner autonomy, participatory structures, and community embeddedness.